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今天,金融监管又传大消息!体制改革剑指何方?
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金融监管缘何而变?所谓“分久必合、合久必分”是一个过于简单化的结论。由于事关重大,我们应当抽丝剥茧,深入地分析此次金融监管体制改革的因由,从而把握未来金融监管发展的方向。

金融监管改革尘埃落定。国务院机构改革方案整合原有银监会和保监会的职能,组建国务院直属的银行保险监督委员会;同时将银监会和保监会拟定银行业和保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。

金融监管缘何而变?所谓“分久必合、合久必分”是一个过于简单化的结论。由于事关重大,我们应当抽丝剥茧,深入地分析此次金融监管体制改革的因由,从而把握未来金融监管发展的方向。

改革因由:金融控股和混业经营

随着我国经济和金融行业的发展,金融监管体系(上层建筑)与金融活动实践(经济基础)之间的矛盾日益凸显。原有监管架构乃基于分业经营的格局,但近年来金融子行业之间的壁垒逐渐消融,金融机构混业经营发展迅猛,金融产品日益多样化复杂化,金融乱象和金融风险也由此滋长。金融监管改革已形成共识,如若坐视不理,行业“野蛮生长”所积累的系统性风险很有可能吞噬我国经济发展来之不易的果实。去年10月的十九大报告中,“防范化解重大风险”被列为“三大攻坚战”之首,金融监管改革成为“防风险”的必然要求。

但是,就“如何改”的问题此前各界仍然存在分歧。有观点认为,继续“分业经营”,筑起严厉的监管壁垒是隔离和阻断风险的良方。回过头看,上世纪90年代我国金融业处于发展初期,朱镕基总理当时所确立的“分业经营”、“分业监管”的模式无疑是正确的选择。然而事易时移,无论从理论还是实践来看,当前我国的“金融控股”“混业经营”趋势事实上源于对“效率”的追求,是金融发展难以阻挡的内生趋势。

从国际经验看,重回“分业”“画地为牢”,难以隔绝“风险”。1929-1933年“大萧条”后,美国政府颁布了《格拉斯-斯蒂格尔法》(Glass-Steagall Act),确立了美国金融业在其后半个世纪的分业监管格局。但是,这一法案不仅未能阻止金融危机的爆发,还抑制了美国金融机构的竞争力,使得上世纪七八十年代美国银行业被蓬勃发展的日本银行业所超越。90年代末美国的“金融服务现代化法案”摈弃了严格的分业管制体系。事实上,允许金融业开展“混业经营”本质上是尊重市场的选择。

改革特点:普适要求与中国特色相结合

那么,此次金融监管改革体现了哪些特点呢?首先,新监管框架适应了国际金融监管的最新理论发展与主流的监管实践,既体现了“宏观审慎”的普适特征,又结合我国实际有针对性地解决原有体系的特定弊端。

次贷危机后,主要发达国家都对原有的金融监管框架进行了程度不一的修补和改革。其中主要强化了“宏观审慎监管”(macro-prudentialregulation),以之作为连接货币政策和“微观审慎监管”(micro-prudentialregulation)之间的桥梁。简而言之,微观审慎监管的假设是独立性,即个体的安全意味着整体的安全,因此注重的是单个金融机构面临的风险,特别是内部风险。

这一假设已经被次贷危机的爆发所证伪,系统性风险这一命题独立于微观审慎之外,加强宏观审慎监管成为当前各国央行在货币政策制定之外的另一项任务。这就是所谓“双支柱”:货币政策与宏观审慎。此次监管改革强化了央行的角色,将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。此外,次贷危机后主要经济体的金融监管改革体现了“功能监管”的趋势。相对于基于分业经营的“机构监管”,功能监管主要是适应金融机构混业经营,以求更好地解决监管空白和监管套利问题。我国金融监管改革合并银监会与保监会就是为了适应功能监管的要求。

国务院机构改革方案中提到:组建银行保险监督管理委员会是为了“深化金融监管体制改革,解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题”。改革方案体现了“宏观审慎”的普适原则,并可以有针对性地解决原有监管体系的诸多问题。银行业和保险业在我国金融体系中最具“系统重要性”,首先反映在资产规模上:截至2017年底,我国银行业总资产突破人民币250万亿元,保险业总资产也已突破17万亿元。此外,银行业和保险业也是“大而不倒”机构(系统重要性金融机构)最为集中的行业。

在巴塞尔委员会公布的2017年“全球系统重要性银行中”(G-SIBs, Global Systemically Important Banks),我国有15家银行上榜,数量为全球之最(全球共有76家,美国11家);而平安集团也一直都位于国际保险监督官协会(IAIS,International Association of Insurance Supervisors)公布的“全球系统重要性保险机构”(G-SIIs,Global Systemically Important Insurers)之列。将最具系统重要性的金融子行业统一监管,能更有效地实施“穿透式”监管,弥补监管漏洞,可以从根本上解决银监会和保监会“监管竞争”的问题,从而更好地防范系统性风险。

激进的“双峰模式”仍有争议

金融监管改革需要充分考虑到改革的成本。纵观国际金融监管的发展历程,不难发现不同国家的金融监管体系有着不同的演化路径,很大程度上是由于“成本”方面的原因。简单来说,好房子人人想住,但并不是谁都负担得起。

例如,美国金融监管体系呈现出“碎片化”和“多头监管”的特征,很大程度上是由于在联邦和州分权的政治体系下,美国整合金融监管的“成本”过高,难以落实,因此采取了“打补丁”的修补方式。政治、经济、文化都会形成对“制度”的“成本约束”。对我国而言,现阶段的监管架构改革,相较于更为激进的方案(例如“双峰模式”分离审慎监管与行为监管的模式)更具可操作性。

双峰模式需要将原有监管框架彻底拆散、颠覆与重构,不论是对政府部门还是对市场机构来说都意味着巨大的成本,面临巨大的不确定性。去年第五次全国金融工作会议在“一行三会”之上设立的国务院“金融稳定发展委员会”是对原有金融监管协调机制的升级。此次整合银监会和保监会的改革举措,完美体现了“渐进式”改革的真谛。

万众期待的金融监管框架已然“落地”,我国的金融发展将拥有更为优越的制度环境。金融机构应当积极准备,拥抱变革。总体来看,此次金融监管体制改革,一方面吸收了国际金融监管理论和实践最新进展的精华;另一方面充分考虑了我国金融行业的动态发展和金融监管的现有弊端。但是,金融行业是动态发展的,金融监管也应是动态发展的,双峰监管模式虽然过于激进,但仍值得我们继续研究。

此次改革,或许并不意味着金融监管改革的完结。从这个角度看,目前的金融监管改革方案,随着形势的发展还有进一步深化和优化的空间。

作者:丁安华 招商银行首席经济学家

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